欧盟碳边境调节机制的中国应对研究

欧盟碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM）是欧盟绿色协议（“Green Deal”）下碳价改革中的一种措施。虽然欧盟碳边境调节机制提案经过欧盟委员会、欧盟理事会和欧洲议会的投票表决，没有形成最终法律文本，但是我国应加快深入研究欧盟碳边境调节机制的行动计划、法律性质，以及该机制对我国企业和对外贸易的潜在影响，尽早做好应对方案。

一、欧盟碳边境调节机制主要内容

根据欧盟委员会发布的《关于建立碳边境调节机制的欧洲议会和理事会条例的提案》，欧盟碳边境调节机制分三个阶段实施：过渡阶段、第二阶段和第三阶段。在过渡阶段，进口商在2023-2025年无需承担碳费用，但是需要向欧盟提供进口商品的碳排放量报告。在第二阶段，自2026年开始，进口商需申报进口商品的数量及其碳排放量，并根据进口商品的碳排放量向指定机构购买相应的“碳边境调节机制证书”。如果欧盟境外出口商能够证明其商品已在第三国支付相关的碳排放费用，进口商可以从碳边境调节机制中扣减相应成本。在第三阶段，即2036年之后，欧盟碳排放权交易系统（EU ETS）的免费配额被全面取消。届时欧盟内部对碳排放配额的需求进一步加大，进而拉高碳排放权交易体系的碳价和“碳边境调节机制证书”的价格。

欧盟委员会和欧盟理事会主张欧盟碳边境调节机制的适用行业首先覆盖水泥、化肥、钢铁、铝业。前述四个行业均强调对二氧化碳的规制，但在化肥行业和铝业还分别涉及一氧化二氮（笑气）以及全氟化碳的调整。而欧洲议会在前述基础上，主张碳边境调节机制的调整范围还应包括有机化学、塑料、氢和氨，以及间接排放。

欧盟委员会对于碳边境调节机制的提案在不断变化。其最初于2020年发布的《关于欧盟绿色新政（碳边境调节机制）公开征求意见》规定欧盟碳边境调节机制有四种方案：（1）进口税（也称碳边界税carbon border tax）；（2）进口商被纳入现有的碳排放权交易系统；（3）针对进口商建立碳排放权交易系统之外的一种机制；（4）碳消费税，即根据欧盟某类产品的平均碳强度，对进口商品征收一种新的消费税。

但是欧盟委员会最终提交的关于建立碳边境调节机制的方案有六种：（1）由进口商根据欧盟碳价或产品的默认碳强度对进口商品支付碳税（carbon tax）；（2）参考欧盟碳排放权交易系统，由进口商以进口商品的温室气体排放强度所对应的价格购买碳边境调节证书；（3）类似方案二，但是碳费（carbon price）依据是基于第三国产品的实际碳排放量，而非基于欧盟生产者平均值的默认值；（4）在方案三的基础上，要求进口商提交碳边境调节机制证书。同时，免费配额从 2026 年开始以每年10个百分点递减；（5）是方案三的变异，其实施范围纵深到价值链；（6）对涵盖欧盟内部和进口产品消费的碳密集型材料征收消费税，此外延续欧盟碳排放权交易系统下欧盟内部产品的自由分配额度。

二、欧盟碳边境调节机制对中国的影响

（一）消极影响

第一，增加我国对外贸易成本和削弱产业竞争力。欧盟对我国出口产品征收税费，必然增加我国高碳行业产品的碳成本，我国企业出口竞争力和利润空间将被大大压缩。此外，我国碳排放权交易市场覆盖的行业有限，该机制的正式实施可能使得高碳排放行业受到冲击。第二，有损气候变化应对多边机制运作。欧盟碳边境调节机制是一种单边措施，违反国际公约下气候变化多边治理机制的共识。

（二）积极影响

第一，为企业提升碳管理能力提供契机。基于碳边境调节机制征收碳关税会引起投资流向的变化，从而促进企业提高生产工艺和使用清洁能源。第二，促进全国碳排放权交易市场完善。碳边境调节机制一定程度上加快倒逼我国产业结构和能源结构的调节，直接刺激企业优化内部管理，走向绿色低碳发展。

三、欧盟碳边境调节机制的法律性质

碳边境调节机制不是针对第三国生产商直接征收额外的关税，而是要求进口商购买碳边境调节证书，故欧盟碳边境调节机制的法律性质是“边境调节税”。理论上，边境调节税包括进口和出口两个环节。在出口环节，出口国对出口产品进行全部或部分的退税；在进口环节，进口国对进口产品参照境内同类产品征收部分或全部税收。虽然欧洲理事会提议将欧盟出口产品的退税问题进行搁置，但不影响碳边境调节机制作为边境调节税的性质认定。

四、中国应对欧盟碳边境调节机制的对策

（一）国际层面：坚持气候变化应对多边治理机制

碳边境调节措施虽然存在适用《关税及贸易总协定》（General Agreement on Tariffs and Trade,GATT）基于保护可用竭的自然资源条款的可能，但是其本质还是欧盟对气候变化政策宽松国家征收碳边境调节税的单边措施。我国应该重申“共同但有区别责任原则”，在满足我国经济可持续发展的基础上，加快我国气候变化应对和温室气体减排。

欧盟委员会保留了碳边境调节机制的具体设计空间。在该机制最终法律文本出台之前，我国应结合欧盟各机构的意见，密切关注不同国家、国际贸易和环保组织的反应，动态调整我国对该机制的态度和应对方案。

（二）国内层面：推进降碳减排以实现“双碳”目标

首先，拓宽碳交易行业覆盖范围，逐步覆盖全行业的碳排放总量控制。其次，丰富全国碳市场交易种类，完善碳抵消机制以获得税费的减免优惠。同时，尽快与国际相关方一起推动全球碳定价机制建设。

碳税和碳排放权交易体系协同促进温室气体减排，前者适用于重点减排行业和企业，而后者适用于排放量较小、分布不集中的行业。碳税制度的具体建构存在两种设计路径：其一，将现有的资源税、消费税等改为碳税，以燃料为依据，在现有环境保护税基础上增加碳税税目；其二，将碳税作为独立的税种，根据企业生产过程中温室气体的实际排放量进行征收。

碳标签认证体系的建设需要确定我国碳标签制度的产品范围、类别和名录，结合欧盟或其他地区关于产品的低碳减排技术要求，对于出口产品实行专门的低碳减排检测，在符合低碳减排技术的基础上，授权部门、机构或组织对生产商的碳标签申请进行核准和认证。

作者：区树添 苏州大学王健法学院讲师

本文为中国法学会2022年度部级法学研究课题“欧盟碳边境调节机制的中国应对研究”（课题编号CLS（2022）C57）的阶段性成果。