数字技术赋能高质量发展的机遇与路径

数字经济作为数字技术的重要应用领域，已成为全球经济发展的重要引擎之一。

中国数字经济的规模和全球占比与经济体量基本匹配，而数字贸易存在着规模上的差距，结构上也存在一定的优化调整空间；当前数字经济建设仍面临着数字要素相关规则不健全需要进一步完善相关政策和法律法规，数字治理方面则面临着治理框架和体系亟需与国际通行的一系列新规则相协调。

未来，数字经济、数字贸易和数字治理的进步将成为高质量发展和创新发展的重要引擎，并对实现可持续发展具有积极意义。本文旨在通过梳理数字经济和数字贸易发展现状和未来趋势的信息，探讨如何更好地利用数字技术和数字治理推动高质量发展。

我国关于数字经济的定义目前比较广泛地使用国家统计局所提出的《数字经济及其核心产业统计分类（2021）》。根据这一分类，2021年数字经济被定义为“以数据为关键生产要素，以现代信息网络为重要载体，以信息通信技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化的重要推动力的一系列经济活动”。

由此看来，数字经济的定义是比较宽泛的，涵盖了数字经济活动的方方面面。在数字经济分类中，国家统计局将其一共划分为五个大类：数字产品制造业、数字产品服务业、数字技术应用业、数字要素驱动业和数字化效率提升业。前四个大类通常被认为是数字经济核心产业，也就是所谓的数字产业化部分。第五个大类是产业数字化部分，被称为数字化效率提升，更多地指应用数字技术和数据资源为传统产业带来的产出增加和效率提升，是数字技术与实体经济的融合。

在数字经济中狭义的数字产业化部分的规模，根据学者的估计，截至2020年，中国数字产业化部分的规模为1.2万亿~1.3万亿美元，略低于美国2万亿美元的规模；中国数字经济占整体经济规模的比重已经达到了约8.5%，虽然略低于美国的10%，但中国追赶的步伐还是相对迅速的。

因此，对于国家统计局定义的四个大类的数字产业化，即狭义的数字经济结构而言，中国主要的数字经济来源仍然是现有的一些产业优势。首先是数字产品制造业，该行业已经发展到了数万亿美元的规模。其次，数字技术应用业也在中国数字经济中扮演了重要角色。这一领域包括许多平台，这些方面也是数字经济中规模较大且具有较强竞争力的相关产业。数字经济的发展已经成为中国经济增长的重要引擎。

数字经济已经成为国民经济的一个支柱产业类别，其规模已经占据GDP近10%（见图1）。众所周知，数字经济行业，无论是数字产品制造还是数字技术应用等，都是高度知识技术密集型的行业。因此，对于未来我国实现高质量发展和创新发展，数字经济显然具有非常重要的意义和作用。

如果考虑到广义的数字经济的界定范围，即所有通过数字技术、数字要素等方式进行赋能的产业的数字产业化，根据中国信息通信研究院发布的《全球数字经济白皮书（2022年）》，中国数字经济2021年的总规模已经达到当前经济总体量的约45%，总规模已经超过45万亿元。按此宽口径计算，中国数字经济规模已达到7.1万亿美元，占47个主要国家数字经济总量的18.5%，仅次于美国，居世界第二。

但是一直以来，我国数据要素建设面临着产权制度、交易制度和分配制度所存在的体制机制不健全，制度不明晰的痛点，主要体现在以下三方面。

第一，数据要素已快速融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各环节，但是相应的价值产生涉及多个环节、多元主体、多种情景，使其产权边界的确认变得极为复杂。在实践中如果不能对数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权加以区分，将无法保证公共数据、企业数据、个人数据的差异化授权使用。

第二，数据要素的流通和交易，一方面需要从数据隐私和数字安全的角度确保全流程合规，相比商品和普通的服务流通就已经提出了更高的要求；另一方面从交易的角度来看，场内交易的规范性与场外交易的灵活性始终是数据要素交易需要平衡的重要关系。

第三，在数据要素收益的分配当中，如何界定数据要素各参与方的贡献和投入产出收益，如何平衡数据内容采集、加工、流通、应用等不同环节相关主体之间的利益分配，也始终是数据要素建设中重要的环节。

2022年12月2日正式发布的《中共中央、国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（简称“数据二十条”）就针对这三个方面的问题提出一系列的支撑措施，为数据要素作用的更好发挥奠定了坚实的制度基础和鲜明的政策导向。2023年国务院机构改革中新成立的国家数据局，更是集中关键战略要素、做强做大数字经济、充分实现数据要素促进高质量发展的关键措施。

数字贸易是数字经济及其相关交易流通活动中的重要组成部分。每个经济体内部的数字交易、数字订购或者电子商务等¹都会被统计在数字经济范畴之内。数字贸易，尤其是数字国际贸易，是当前非常重要的数字平台、数字中介、数字交易所，也是发挥重要作用的渠道。数字化对贸易的影响不断深化，扩大了贸易的规模、范围和提高了速度，改变了价值创造和交易的方式，衍生了新的贸易生态系统，数字贸易已经成为世界经济的重要贸易方式。

目前，数字服务贸易是整个服务贸易增长的重要动力来源，数字服务贸易的高速发展与远程服务比例的攀升是密切相关的。随着数字技术的发展，各类远程服务的比例大幅攀升。服务的提供者和接受者在时空上的分离为数字贸易的蓬勃发展创造了巨大的空间。当前数字经济高速发展，之前的疫情冲击导致直接线下接触受到限制，很多传统的服务贸易方式受阻，而数字贸易的发展对于服务贸易的全面稳定和未来复苏都有非常重要的意义。

当前跨境数据流动的技术能力和规模高速扩展的能力，是促进服务贸易高质量发展的重要驱动力。目前跨境数据流动已经成为促进世界经济发展的新要素，由于服务提供者和消费者的分离，以及各种类型的数据交付形式的贸易产生，跨境数据流动也极大地增加和促进了全球数据流动，这些数据包括物联网、云计算和各种类型的数据分析。

全球跨境数据流动呈现出快速增长的趋势，超出人们的预期。根据联合国贸易和发展会议发布的《如何让数据为服务》，对跨境数据流动进行预测，到2024年，全球主要经济体之间的跨境数据流量将达到每秒PB级（千万亿字节）的数据量。跨境数据流动已经成为推动数字交付贸易的全球服务贸易中的高速增长的新增长点。这既是近年来我国服务数字经济高速增长的外部体现，也是观察数字经济和数字贸易的一个重要指标。

2020年，中国数字服务贸易规模排名从2019 年的第7名上升至第5 名，居美国、爱尔兰、英国和德国之后。中国、欧盟和美国三个主要经济体数字服务贸易占全球比重保持在60%左右，是全球数字服务贸易的主要贡献者（见图2）。其中，中国占全球比重从2005年的1.43%提升至2019年的4.43%，在主要经济体中比重增幅最大，但与欧盟、美国相比，中国数字服务贸易规模仍存在较大差距。

2019年，欧盟数字服务贸易规模达到12780.28亿美元，美国数字服务贸易规模达到5378.07亿美元，分别为当年我国数字服务贸易规模的8.9倍和3.7倍。2020年，中国数字服务贸易规模排名上升至第5名，是前5名中唯一的发展中国家，但也仅达到美国的约1/3，并且远低于同期爱尔兰、英国和德国，仍有较大的发展空间。

从数字服务贸易出口结构来看（见图3），2019年，我国排名前三的非其他商业服务类分别是电信、计算机和信息服务（37%）、知识产权使用费（5%）、金融服务（3%）、保险和养老服务（3%）。与欧盟和美国相比，中国知识产权使用费类和金融服务类数字服务贸易出口比重相对较少，两者合计仅占数字服务贸易出口比重的8%，同期欧盟的比重为25%，美国的比重接近当年数字服务贸易出口规模一半。这表明我国与发达国家的数字服务贸易相比，不仅在规模上存在差距，而且在结构上也存在一定的优化调整空间。

促进服务贸易、推动和促进经济增长驱动的重要原因，是当前本身跨境数据流动的技术能力以及这种规模的快速扩展，跨境数据流动现在已经成为世界经济中的新要素。我国以《“十四五”数字经济发展规划》为代表的政策措施意在拓展数字经济国际合作，加快贸易数字化发展、推动“数字丝绸之路”深入发展、积极构建良好国际合作环境。

随着全球数字经济的快速发展，数字技术、数字产业和相关经济活动的治理已经成为当前全球面临的重要挑战。由于数字技术（尤其是互联网）本质上是全球性基础设施，其治理也应是一个全球性问题，即所谓的全球数字治理问题。目前还没有一个单一的主体或制度负责和承担这方面的数字治理工作。随着大量数字平台和数字企业的兴起，许多原本由各个产业监管部门负责的问题，如保护消费者隐私等，已成为通用性的、全局性的问题。

从全球范围来看，为保障和促进跨境数据流通，各国制定了一系列基于数据隐私和数据安全的法规体系和框架。此外，国际多边和双边贸易经济协定中也包括一系列针对跨境数据流通的政策工具，其中既包括由国际标准化组织等相关机构制定的通用标准和技术措施，也包括一些增强技术数据沙盒等因素。

在包括非约束性和约束性的多边协议中，如欧盟理事会、亚太经合组织、经济合作发展组织、东盟等数据保护框架，以及各种类型的贸易协定，如全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）以及其他重要贸易协议中，越来越多的相关条款都是针对跨境数据流通而制定的。这是因为跨境数据流通已成为数字服务贸易的最主要形式之一，对跨境数据交付的保障至关重要。

在讨论促进跨境数据流通的政策工具时，可以看到有许多种类型的工具。通过将它们的监管程度和本地储存要求程度进行对比，我们可以将不同类型的监管和法律框架进行一定程度的划分。对于数据流通的监管，涉及国家安全的数据流通通常需要特别授权。

但与此相对的是，许多商业信息，包括脱敏的个人信息和一般商业信息，在欧美等许多体系中更多采用事后问责的方式进行监管。这意味着企业通常会事先承诺保障数据安全，但如果问题发生，才会接受问责。也有一些介于这两者之间的数据流通形式，会受到保障监管措施的限制，对于本地数据的存储要求也不同。授权流通的方式通常会对本地数据的存储提出更高的要求。

随着全球数字治理框架的进一步拓展，可以看到跨境数据流通中出现了越来越丰富、细分和细致的监管措施和手段。不论是公共部门的特别授权，还是一般私营部门，只要满足特定要求的数据传输，都可以看到监管的存在。当前全球跨境数据流动的监管框架从最严格到相对灵活都有划分。因此，在对这些监管进展或工作内容进行进一步分析时，不仅欧洲、美国、中国等大型经济体拥有越来越专业和细化的监管法律法规框架和政策体系，而且在全球范围内也在不断涌现。

从跨境数据监管的具体角度，特别是数字贸易和数字服务贸易的限制来看，根据OECD数字服务贸易限制指数，主要包括针对5个方面评价数字服务贸易的限制，包括基础设施和连通性（例如电子信息传递）、电子交易、支付系统、知识产权以及其他可能影响数字赋能服务的相关贸易的限制性措施，目前中国在跨境数据开放方面仍采取相对严格的组织和监管措施，这与当前的国情密切相关。

然而，在全球数字贸易的发展和促进方面，中国仍积极开展促进工作。尽管中国在数字经济的规模上具有一定优势，但在全球数字贸易中仍需进一步努力。在数字贸易和数字经济核心议题上，中国在数据流动和数据本地化方面采取了更为谨慎的态度。与中国对海关、电子商务等方面更开放的态度相比，在数据流动和数据本地化层面，中国更注重数据隐私和数字安全。中国未来也需要更积极地推进现有的数据治理框架和体系建设，以及与国际通行的一系列新规则的协调，以更有效地促进未来高水平对外开放和双循环的新发展格局。

数字治理已经成为世界各国高度重视的议题，但在国际层面尚未达成共识。数字化对贸易的影响在不断深化，数字贸易在迅猛发展，全球贸易分工格局在重构，全球经济关系在重配，全球贸易治理体系也在重建。

数字贸易是全球经济治理的重要关切点，世界各国积极部署数字经济发展，也在加紧更新数字治理规则。尽管不同国家在产业发展与竞争力、监管理念与方式等方面存在差异，但数字贸易发展与治理挑战是全球性的，平衡开放与监管的趋势是共性的。数字贸易发展的共同趋势是开放，贸易协定的重要分歧在于跨境数据流动。

中国的数字贸易发展呈现出“渐进式开放”的特点，这既符合中国对外开放历程的规律，又符合中国在数字时代的发展需求。首先，中国改革开放走的是“渐进式开放”道路。由于经济上面对变化与不确定性，政治上面对质疑和担忧，中国对外开放以建立经济特区为起步，然后在开放区域和内容上逐步推进，为政治上达成共识提供了实践成效，为产业竞争力提升留出了时间。

其次，中国在数字时代应逐步地实现高水平对外开放。一方面，中国的数字平台成长迅速、跨境电商交易与数字贸易稳步增长，与此同时，依托数字产业优势，中国实现了数据净进口，因此，中国需要开放数字贸易。另一方面，数字平台与数据是新兴的产业组织形式与生产要素，产业如何发展与如何治理都需要探索与实践。

综合来看，中国应从以下几个方面健全数字经济和数字贸易监管体系，平衡数据监管与开放的关系，积极参与全球数据治理合作，助推国民经济高质量发展与高水平对外开放。

第一，鼓励市场主体把握发展机遇，融入国内国际经济大循环。一方面，推动国内与国际市场的融合，提升企业的全球竞争力，大力推动企业的数字化转型，兼顾本土化与全球化竞争战略。顺应经济数字化转型之势，加快推动数字贸易发展。

一是全面完善数字基础设施建设，加强电子交易和支付系统的建设，努力降低在基础设施连通、电子交易、支付系统等方面的服务贸易壁垒。二是大力促进数字技术的研发与应用，缩小与发达国家之间的技术鸿沟。三是加快新兴数字产业的创新与发展，鼓励传统产业的数字化转型，增强数字产业的全球竞争力。

第二，完善反垄断法律法规，建立反垄断的监管标准。政府部门应加强对潜在垄断行为的监管，防止资本无序扩张，防止数字市场进入壁垒过高，鼓励创新创业，保障数字市场的主体多样性。加快完善数字企业监管法规体系，明确监管标准与程序，为政府监管以及市场运行提供法律规范和指导。

大力提高数字企业的合规性要求，提升数字企业的规范意识与自治水平，加强政府监管与企业自治的协同性。从规则发展看，探索数据分级分类管理、交易技术标准和数据确权，充分利用既有的担保、登记等法律体系。在探索数据定价机制时，应始终关注市场定价过程中可能存在的市场失灵现象。

第三，明确规范与发展并重，平衡监管与发展的关系。一是要不断深化对数据要素与数字平台发展的认识，监管规则的建立须以全面且深入的论证为基础，避免“一刀切”的监管手段。二是要加强与监管主体和监管对象的交流，一方面，加强与国外监管机构之间的交流，跟进各国数字平台经济的监管实践与经验；另一方面，加强与市场行为体之间的交流，跟进数字平台的发展动态与需求。

健全国内数字产业监管体系，参与高标准贸易规则体系构建。完善数字基础设施，平衡数字产业发展与监管，结合全球经贸格局与数字贸易治理体系发展趋势。同时，结合自身竞争优势与发展需求，积极推出由中国主导的高标准贸易规则体系，成为数字贸易治理体系的建设者与领导者。

第四，推进数据分类分级流动，平衡监管与开放的关系。明确跨境流动的底线，涉及国家安全、国民经济、重要民生、重大公共利益等重要领域的数据，应实行严格要求与监管。建立数据分类分级管理制度，建立数据跨境安全评估体系，在保障数据安全的前提下适度放开数据跨境流动。

要加快完善跨境数据流动有关法律法规和政策，建立企业数据跨境流动资质认证体系，从数据保护能力、数据流动风险等维度评估数据跨境流动的风险，并定期审查以确保数据跨境的安全性。认证体系既要对标国际层面的执法要求，也要符合我国国内层面的数据出境要求，严格提高企业的合规性水平。

第五，引导企业提升自治水平，实现政府与企业协同共治。数字时代，政府与企业的边界发生了变化，政府部门不仅要对企业进行监管，还要多措并举地引导企业对数据出境进行自我规制。

一是要建立跨境数据的行业自律制度，推行有关数据跨境流动的行业指南、合同标准等，提高企业数据合规出境的自觉性。二是要强调数据处理者的合规义务，数据处理者应建立健全企业内部的数据安全管理制度、采取必要措施保障数据安全，落实安全保护的主体责任。

1. 经济合作与发展组织（OECD）、世界贸易组织（WTO）、国际货币基金组织（IMF）将数字贸易定义为通过数字订购和（或）交付的贸易，其中数字订购贸易（digitally ordered trade）也可称为电子商务。此外，数字交付贸易（digitally delivered trade）则更多地对应于服务贸易，数字服务贸易已经成为数字贸易的重要形态。

文｜高宇宁 任美桐  清华大学公共管理学院、清华大学服务经济与数字治理研究院